宅基地使用权和住房财产权流转探析

——以非试点地区南安市为例

      刘振忠   福建竞得律师事务所律师   

【内容摘要】国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》和中国人民银行等六部委制订了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》配套法规，但在实施过程中仍然存在申请贷款门槛、抵押物处置（拍卖、流转）、抵押物评估和流转信息平台建设等诸多问题。本文结合非试点地区南安市实际情况，就如何激活农民住房财产权从集中统一建设、扩大公租房范围、优化农村产权平台和基础地价等财产评估机制，以及农村承包土地的经营权流转方面，如何因地制宜发展乡村旅游、休闲农业等几个方面提出建议。

【关键词】土地经营权流转；住房财产权；抵押；担保；试点

一、泉州市农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点基本情况

2015年8月10日，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）,中国人民银行等六部委印发了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。2015年12月27日全国人大常委会《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，福建省晋江市、石狮市列入农民住房财产权抵押贷款试点县（市、区）名单，永春县列入农村承包土地的经营权抵押贷款试点县（市、区）名单。南安市虽然没有列入农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押贷款试点地区，但在农村土地承包经营权流转及服务平台建设、深化集体林权制度改革六条措施、农村宅基地管理等“三农”工作中先后制订多份规范性文件，在“两权”实施过程中具有参考价值。

二、法律规定：

（一）试点地区政策法规

1.国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见（国发〔2015〕45号）

2.国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）

3.《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》

（二）相关部委规章：

1.《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》

2.《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》

3.《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）

4.《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令2005年第47号）

（三）南安市非试点地区地方配套相关规范文件

1.南安市人民政府办公室关于印发《南安市关于加快农村土地流转促进农业产业化经营的实施意见的通知》（南政办〔2011〕141号）

2.南安市人民政府办公室关于印发《南安市2011年农村土地承包经营权流转工作方案的通知》（南政办〔2011〕189号）

3.《南安市农村土地承包经营权流转服务平台建设实施方案》（南政办〔2012〕285号）

4.南安市人民政府《关于印发南安市加强农村宅基地管理工作意见的通知》（南政文〔2012〕358号）

5.南安市人民政府办公室《关于持续深化集体林权制度改革六条措施的通知》（南政办〔2016〕295号）

三、宅基地使用权和房屋所有权流转存在的问题

土地流转实施基本上停留在法律政策层面，在实施过程中，缺乏可操作性。

（一）“两权”贷款抵押与现行宅基地政策的冲突，保障农民居住权与“一户一宅”宅基地原则的冲突。

一是“一户一宅”宅基地原则与保障农民居住权的冲突。《土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”，《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十二条“村民建房申请有下列情形之一的，不予批准：……（六）不符合“一户一宅”政策规定的。”法律规定农民只能拥有一处宅基地。而办法规定借款人、抵押人还应有其他住房才可以抵押农房，意味着需要借款人提供租房证明或在城镇拥有房产等有其他稳定居所的证明材料，但对于大多数农民来说拥有两处住房为数不多，这对激活宅基地使用和农民住房财产权又设置障碍。

二是贷款抵押门槛高。中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称《住房贷款抵押办法》）第四条规定“借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的，应同时符合以下条件：……（三）除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料；（四）所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置。以共有农民住房抵押的，还应当取得其他共有人的书面同意。”

宅基地的所有权人为集体经济组织，还需要所在的集体组织出具书面同意，当银行实现抵押权要求处置抵押物时，方能实现地随房走。此外，共有人也需要一并书面同意。农村房屋多数为共有状况，存在分家分层住与分家不分户的情况。

（二）如何处置抵押物，突破对外拍卖转让的法律上和现实中的障碍，化解金融风险，保障银行权利。

一是抵押物突破法律障碍合法、顺畅处置，是实现“两权”抵押贷款业务开展有力保障。《住房贷款抵押办法》第十二条规定“……配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，……变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。”抵押物能否合法地、顺畅地处置，是保障银行权利最终实现的根本问题。如果抵押物不能转让或流通受限，农房和宅基地的处置变现（实现抵押权、优先受偿权）通道是银行风险控制的重要考量。

二是农民住房财产权自身的局限性。存在以下几个情况：一是农村多数以宗族聚居，且以一姓氏聚居为主，以杂姓聚居为辅。宗族以外其他人员不愿意，也不想与外族聚居。直接影响了住房产权的价值。传统村落缺乏规划，在排水、通风等技术指标受农村自留地转换、历史因素等因素的影响。许多农村住宅道路不通畅，更谈不上通风、采光等人居技术标准。房屋价值不高，故银行开展“两权”抵押权业务积极不高。

三是审批审核手续不齐全，甚至基本上没有办理相关证件。办证难，虽然行政许可审批制度改革，但因农民自身文化水平低、历史因素、老百姓长期到政府部门办事难，存在先建设后申请审批的情况。

四是农村宅基地买卖有增无减。土地总量不变，而且逐年减少，而人口逐年增加，农村宅基地也从一开始村民宅基地、自留地置换，到后来自留地转换加货币补贴，到目前私下买卖土地大有存在，从十年前的每亩几仟元几万元到当前每亩几十万元。

五是邻里、家族纠纷也是影响土地流转一大因素。近几年，随着农村生活水平逐渐提高，农村面貌发生了很大的改变。但农村家禽开放养殖、住房改、扩建引起的土地权属争议、通风、采光、道路通行等矛盾纠纷，仍然是引起农村矛盾纠纷的一大原因。去年，笔者办理的几起故意伤害案件均是因为邻里之间因为宅基地权属、通风、采光和道路通行等邻里矛盾纠纷引发的刑事案件，感触颇深。

（三）财产权评估机制和同权不同价损害农民合法权益
　　土地使用权等用益物权体现价值的主要因素在于入市流通、交易。如果财产权益不能上市流通,则根本就难以产生价值。因现行土地管理法和建设用地市场的影响,农村集体土地难以入市流转,而城镇国有建设用地的供不应求,造就了国有建设用地价格的不断飙升。农村集体土地、国有建设用地同属于用益物权,但同权不同价,损害了农村集体经济组织和村民的合法权益。

要赋予农民更多财产权益,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,就必须赋予其更多财产权益,加快推进城乡一体化进程,加快农民进城落户的市民化进程。然而,农民一方面难以通过流转集体土地(尤其是宅基地)而获得财产收益,另一方面又因城镇国有土地价格飙升、房价居高不下而难以在城镇安居乐业,这就会严重制约城乡一体化的推进,阻碍农民共享现代化成果。

三、宅基地使用权和房屋所有权流转配套方案的几点建议。

（一）扩大经济适用房保障对象，有效解决配合试点地区政府在保障农民基本居住权，有利于解决保障农民基本居住权与“一户一宅”宅基地原则的冲突。《南安市廉租住房公共租赁住房并轨运行工作实施方案》的基础上，扩大保障房申请和建设范围、保障对象，将农村无住房家庭列入安居工程保障对象。

一是扩大申请条件，参照城市中等偏下收入住房困难家庭，在各乡镇相对集中地区配套建设公共租房房源，供无住房家庭申请政府投资建设的1套公共租赁住房。二是扩大保障对象，在廉租住房保障对象为南安市辖区内城镇低收入住房困难家庭的基础上，将住房农户列入保障范围。 三是增加公租房建设。公共租赁住房保障对象为中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工和外来务工人员。 将霞美廉租房（342套）、英都恒阪廉租房（196套）及江北经济适用房改造廉租房（8套）暂时按公共租赁住房配租给外来务工人员，有效缓解工业园区外来务工人员住房困难问题。加快仑仓镇廉租房、扶茂岭工业园区外来工廉租房、梅山鼎诚廉租房等项目配租相关方案。

二是将农村住房纳入住房租赁市场建设，作为保障性安居工程，解决行实现抵押权后农民无住房问题。按照国务院、省、市有关加快培育和发展住房租赁市场的要求，推进住房供给侧结构性改革，建立购租并举住房制度，将农村村民住房纳入住房租赁市场，作为保障性安居工程的补充，对解决行实现抵押权后农民无住房问题、改善居民住房条件、推进新型城镇化进程方面有积极作用。

（二）集中统一建设，提高农房价值，化解金融风险，实现抵押物顺利流转，保障银行权利。

一是集中建设技术标准规范，房屋市价高有利于市场交易。集中建设房屋在规划审核、建设技术标准一般按照《福建省农村村民住宅建设管理办法》规定，在通风采光、道路通行和其他配套设施建设方面参照城市居住区规划设计相关标准，直接提升了农村住宅整体形象，提高了在银行抵押贷款价值评估，小区式住宅有利于交易。

二是集中建设，宅基地用地审批手续齐全。采取集中建房的，由组织集中建房的镇乡人民政府或村民委员会，依据经批准的村庄修建性详细规划，根据建房户需求和数量，划定集中建房范围，制定统一建设方案，按照十五条、十七条新建扩建情形规定程序，统一、分户办理规划许可和用地审批手续。

三是房屋市价比高于普通农村住宅。全国著名的新农村建设南安市官桥镇内厝村新村建设，南安市官桥漳里村、英都镇的霞溪村均是由村委会集中统一规划村民住宅用地审批，盘活农村宅基地，再出售给村民按照规划技术指标自行建房的模式，盘活农村土地流转，提升了新农村建设整体面貌，也直接拉高了农村住房财产权市价，提高银行抵押贷款抵押物市价。

（三）参考基准地价和建筑成本核算，综合评估“两权”抵押贷款财产权评估机制，保障农民合法权益。

一是参考基准地价进行土地流转财产价值评估。2016年5月17日，南安市人民政府《南安市2014年度中心城区及乡镇土地定级和基准地价》，公布实施了南安市2014年度中心城区及乡镇土地定级和基准地价，明确了基准地价的构成包括土地取得成本、土地前期开发成本、按规定收取的相关费用和土地出让收益四个部分。详细划分了基准地价用地类型。

二是根据省造价管理总站组织编制的《福建省房屋建筑与装饰工程预算定额》（FJYD-101-2017）、《福建省构筑物工程预算定额》（FJYD-102-2017）、《福建省装配式建筑工程预算定额》（FJYD-103-2017）、《福建省通用安装工程预算定额》（FJYD-301-2017~ FJYD-311-2017）、《福建省市政工程预算定额》（FJYD-401-2017~ FJYD-409-2017）、《福建省园林绿化工程预算定额》（FJYD-501-2017）、《福建省建设工程混凝土、砂浆等半成品配合比》（2017版）、《福建省建筑安装工程费用定额》（2017版）等8套定额合理确定工程造价。在建筑成本核算的基础上，城市郊区中心镇区适当参考城市、乡镇同等商品房的价值；乡村集中统一建设新村建设房屋，在成本核算的基础上适当参考商品房价格。

这些规范性文件的出台，有利于土地流转的顺利进行，有利于解决抵押贷款需要出具评估报告，这也是金融机构据以确定贷款金额及匹配抵押率的基本要求。否则，让银行“自评”或“双方协商”方式确定抵押物的价值，不仅增加了农民抵押贷款成本，在估计操作中也存在价值尺度公平等诸多问题。由此，可以减轻借款人的贷款成本（评估费用需要借款人承担），有利于促成抵押贷款。

（四）试点地区突破法律障碍，完善农村产权流转交易平台。

一是由国务院在试点地区出台适当扩大处置范围，并逐步扩大试点范围（适当允许小产权），在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物，完善抵押物处置措施。细化《土地管理法》和《土地承包法》相关条文的配套调整，使两权抵押贷款的顺利推进。由国务院明确可以向所在集体组织成员之外转让的具体条件，也是农地抵押融资功能更好实现的核心问题。

二是参考《南安市农村土地承包经营权流转服务平台建设实施方案》，在乡镇土地流转服务平台基础上，按照国务院《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号，）的规定，建设县市级农村产权流转交易综合市场，为各类农村产权依法流转交易提供服务，包括现有的农村土地承包经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、林权管理服务中心和林业产权交易所。

（五）发展乡村旅游和休闲农业，也是盘活农村宅基地使用权和农房所有权的重要途径。

在城市郊区以东田、省新镇等乡镇，重点开展以宅基地使用权、住房财产权抵押。南安市东田镇桃园村玫瑰小镇土地承包经营权流转和蓬华镇蓬岛村香草世界、英都镇良山村良山樱花种植。眉山、向阳等山区，重点利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游发展观山村全国美丽乡村，以其闽南传统民居华侨建筑而著称，向阳乡的漫山庄休闲农业，均以其自身独特的地理条件，因地制宜发展集体经济，具有典型性。

结束语

农村土地承包经营、林地承包经营、土地承包经营权流转等是农村经济活动的基础形式，涉及法律问题复杂，争议纠纷很多，是各级政府以及广大农民关注的重点，为广大律师服务“三农”提供了广阔的平台。律师在指导农民专业合作社规范性建设“两权”抵押贷款和土地流转等，将面临着更多的机遇和更大的挑战。

参考文献

1.蒲晓磊，《农村土地制度改革要明晰产权与维护成员财产权益专家建议，修改法律给农村新一轮改革增添动力》2017-01-17，法制日报

2.阮占江，《修改土地管理法确保农民权益变现落地>,深化农村土地制度改革引热议代表建议,2017-03-10，法制日报,

http://www.fjfzb.gov.cn/cms/html/sfzb/2017-03-10/1912728862.html

3.李舒律师[北京安理律师事务所合伙人]，《对两权抵押贷款新规的梳理与初步解读》,https://mp.weixin.qq.com/javascript:void(0);

作者：刘振忠，福建竞得律师事务所

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